Argentina, Brasil, Chile. Peronismo y unidad latinoamericana

FUNDARI, Funadación Argentina para las Relaciones Internacionales
publicado en julio de 1982


Introducción

Pretendemos en este trabajo efectuar una primera aproximación al estudio de la política exterior peronista, en relación con la integración latinoamericana. Esta última proposición – la de la integración – ha sido soslayada por sectores dirigentes de la Argentina que no descuidaron oportunidad para señalar, en un significativo lapso de su vida política independiente, su extrañamiento de América Latina. No resulta raro que una de las pocas experiencias que quebró la regla de aislamiento hacia el continente – período 1950/1955 – permanezca olvidada, cuando no ignorada, aún en ambientes políticos y académicos.

Las ideas de unidad continental habían germinado en la etapa emancipadora en el recinto de comunes creencias, normas y objetivos. El idealismo anfictiónico bolivariano no sustantivaba la formación de un único mercado compartido. Todo lo contrario, sus esfuerzos estaban encaminados al plano superestructural . Este proyecto vivirá su momento de apogeo en el Congreso de Panamá (1826) y con avances y retrocesos caducará luego del fallido Congreso de Lima (1864) y ulterior eslabonamiento de los diversos Estados del área al mercado mundial. Extraviados en su balcanización, los Estados de la Región deberán esperar mejores épocas para plantearse el tema de la unidad. En 1941, se suscribirá el Tratado de Montevideo, que morirá nonato y habrá que esperar a los años 50 para que las formulaciones de unidad cobren nueva vigencia.

El planteamiento integracionista resurgirá, a nivel mundial, en la segunda posguerra. EUA proveerá cooperación en ésta dirección a Europa Occidental, con el objeto de contrarrestar el avance soviético.

Europa había sido escenario de enfrentamientos como los de 1870/71, 1914/18 y 1939/45. Su desgarramiento y postración debían evitarse, así como el expansionismo de la URSS. En virtud del Plan Marshall, EUA participará en la reconstrucción europea (desempeñando el rol de poder mentor exógeno) y prestará socorro financiero por intermedio de la O.E.C.E. para el cumplimiento de sus objetivos. Una Europa fragmentada y enfrentada era, por razones de vecindad geográfica, fácil presa de la URSS. Una Europa unida y comunitaria era la fórmula ideal para derrotar el estancamiento y aventar la “asechanza soviética”. Si EUA contribuye a la unidad de Francia y de la República Federal Alemana en Europa, a través de la CECA.; en América del Sur contribuye a la desunión de Brasil y de Argentina. Mientras en Europa ataca las causas del descontento social, en América Latina, por intermedio de la doctrina de la Seguridad Hemisférica ( el TIAR es el primer pacto militar de la guerra fría), procura combatir los efectos.

Es necesario admitir que EUA tiene intereses globales y que, en esa instancia histórica, sus intereses y los propios de Europa Occidental eran convergentes, no así los intereses de EUA y los de América Latina. Estos últimos pasaban por el meridiano de la industrialización, por la diversificación de la producción, por la estabilización de los precios de las materias primas, por la formación de un mercado sudamericano ampliado y por una nueva inserción externa ( la crisis del año 29 y las dos guerras mundiales modificaron la estructura de poder internacional y debilitaron los lazos de subordinación con el mundo central europeo).

El gobierno de EUA acosado por sus responsabilidades en materia de seguridad en Europa y Asia, tendía a descuidar o ignorar a América Latina. Sus intereses globales requerían una Europa Occidental reconstruida y unida, así como una América Latina dividida para garantizar su supremacía en el continente.

En el cuadro de guerra fría, de carácter bipolar ortodoxo, con una profunda impermeabilidad inter-bloques y con una marcada asimetría intra-bloque (relación subordinada de los miembros vis a vis la potencia hegemónica), la URSS no constituía una amenaza para el hemisferio americano, en razón de los acuerdos internacionales vigentes.

La Argentina de la segunda posguerra padecía( desde hacía casi un cuarto de siglo), de una degradación de su personalidad política internacional. El cuadro de posibilidades en el cual debe insertarse se estrecha por el debilitamiento de la relación con el Reino Unido de Gran Bretaña (comenzó su declinación en la primera posguerra) y por la agudización en los ´40 del habitual “antinorteamericanismo” argentino. Persuadida cierta elite de que el país había perdido el rol de influyente Regional que el Reino Unido de Gran Bretaña le había atribuido, a través del vínculo societario (1) que se prolongó desde 1880 hasta 1930, especuló con el desencadenamiento de un tercer conflicto bélico mundial, que acelerase la industrialización argentina y reorientase la producción del país hacia un mercado latinoamericano autosuficiente, en el que la Argentina desempeñase el papel de proveedor de bienes manufacturados.

Descartado el enfrentamiento desembozado, por inviable, con la potencia hegemónica, cuyo PBI representaba casi la mitad del mundial (2), Argentina debía acumular recursos de poder y complementar racionalmente su economía con los Estados vecinos ( en modo especial Brasil y Chile), para negociar en las condiciones menos desfavorables posibles con EUA su ubicación en la bipolar y estratificada comunidad internacional de posguerra.

Dentro del esquema descripto trataremos el tema de la política exterior peronista en el ámbito latinoamericano.

La política exterior del gobierno peronista utilizó diversos cursos de acción para lograr su objetivo de acrecentar el poder de Sudamérica bajo liderazgo argentino. Los medios de que se vale, técnicos y políticos de acuerdo con su programa de integración, son la búsqueda de la unión aduanera, la coordinación de las relaciones exteriores, la solidaridad en el ámbito de los derechos económicos y sociales y en el ámbito de las relaciones bilaterales.

El punto de partida de este análisis es la inteligencia brasileño-argentina, en vísperas de las elecciones que llevarán a Vargas, nuevamente, a la primera magistratura de su país en 1950.

El gobierno peronista, intentará llevar a cabo una política de integración, en un primer momento, en base a un acuerdo con el varguismo y más tarde, atento a la reticencia y rechazo brasileño, mediante la denominada unión económica con otros Estados sudamericanos.

Politica de union aduanera

Se negociaron convenios bilaterales, gradualistas, que se asentaban en la complementariedad económica, las desgravaciones arancelarias preferenciales, la compensación en los pagos y las transacciones a través de las permutas. Según H. Peterson (3) con este tipo de pactos bilaterales “Perón trató de perpetuar el intenso comercio intracontinental que la guerra había impuesto a los Estados sudamericanos. A Chile, Paraguay, Bolivia y otras naciones les propuso pactos que abolirían las tarifas aduaneras, incrementarían el intercambio y proveerían de fondos para préstamos e inversiones. Si se llevaban a cabo, ellos promoverían la formación de un bloque económico bajo la hegemonía de la Argentina”.

El tráfico mercantil de extranjería había estado orientado, principalmente, hacia Europa y Estados Unidos. La unión aduanera se acordará con Chile, Paraguay, Ecuador y Bolivia, Estados de un menor grado de desenvolvimiento económico, con el propósito de reorientar el comercio hacia Sudamérica. Perón expresará (4) : “América del Sur desea unirse, tal como lo permiten los estatutos de ONU y de OEA y tal como se están organizando, con rótulos y realidades progresivas, los Estados de Centro América y los Estados de Europa Occidental...”.

Al multilateralismo de EUA opondrá el bilateralismo para preservar la amenazada individualidad del Estado argentino, disuelta (según Perón) en un organismo como el GATT, en el que la nación del Norte ejercía primacía. Por ello propone una unión económica austral, a la que se arribará por vía bilateral.

El Tratado de Unión Económica suscripto con Chile, el primero en orden cronológico, estará abierto a la adhesión de terceros Estados. Se utiliza la vía bilateral, aprovechando el prestigio del presidente argentino en América del Sur, respaldado por una intensa acción propagandística. De esta manera, se conjetura, se podrá alcanzar una unión aduanera que evadiese el control de EUA y en la que Argentina ocupase un rol protagónico.

Frente politico

En el cuadro bipolar ortodoxo descripto, no encontrará el gobierno peronista en el hemisferio americano, Estados inclinados a cooperar abiertamente con su finalidad de morigerar el poder hemisférico estadounidense. Las sanciones que podía aplicar la potencia hegemónica eran difícilmente resistibles (intervencionismo, agresión económica, etc.).

El gobierno argentino, consciente de su debilidad para enfrentar a la potencia rectora, tratará de acumular poder para resistir sus penalidades positivas y negativas. Durante este período bregara, en forma infructuosa, por derivar todo conflicto Regional al ámbito de las Naciones Unidas, para neutralizar la hegemonía de los EUA (p.ej. caso Guatemala); por erigir un único mercado a través de la racional complementación de las economías sudamericanas; por defender los principios de no intervención y de libre determinación; por el desarrollo programado de la Región, en contraste con las ideas de desarrollo espontáneo que propiciaba el establishment de EUA; por la estabilización de los precios de las materias primas, para financiar la industrialización de los Estados del área; por la democratización de la comunidad internacional (criticará el privilegio del veto de las grandes potencias en Naciones Unidas); y por la especial atención que dedica al enfrentamiento Norte-Sur, en detrimento del Este-Oeste.

El diálogo Sur-Sur que implementa el gobierno justicialista no excede el marco geográfico latinoamericano, en una época en la que los Estados y pueblos de la periferia del mundo daban en Bandung (1955) sus primeros pasos. No ratificará la Carta de Bogotá (OEA), los Acuerdos de Bretton Woods(FMI-BM) y el tratado de La Habana(GATT).

El gobierno argentino se oponía a toda idea de supranacionalidad que encubriese la hegemonía de EUA y en consecuencia instruirá a sus representantes en Bogotá (1948) para que intenten reducir las atribuciones de la OEA. La entidad interamericana sólo debía detentar competencias jurídicas, excluyendo todo avance de carácter político o económico sobre las jurisdicciones latinoamericanas.

Discriminará los intereses de EUA en el mundo de la política y los negocios (por un lado) y el interés de EUA en el campo de la seguridad (por otro lado). Resistirá a los primeros y transigirá con éste último. El gobierno Argentina aprobará el TIAR de Río de Janeiro (ley 13.903).

El gobierno peronista percibe que el enfrentamiento de guerra fría, ideológico en su exterioridad, encubre una disputa de poder entre las dos superpotencias. Aprovechará los intersticios que ofrece el sistema intraimperial americano para formular sus inclinaciones autonomistas heterodoxas. (5) Esta política- la Tercera Posición – no pasa de ser una tentativa, hacia la autonomía de la Región concentrando recursos de poder, a partir del acuerdo Buenos Aires-Río de Janeiro-Santiago de Chile, para mitigar las asimetrías del sistema interamericano.

Por medio del decreto 14.450 (Mayo 27, 1951) creará en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto la Sub-Dirección América del Sud, atento a que la “evolución y el desarrollo alcanzados por la Política Exterior de la República Argentina han puesto en evidencia la necesidad de una mayor especialización, para el estudio de los asuntos que corresponden a los actuales Departamentos de Política y Económico Social...” (6). La referida Sub-Dirección se dividirá en cinco Divisiones: 1) Bolivia y Paraguay; 2) Chile y Perú; 3) Brasil y Uruguay; 4) Colombia, Ecuador y Venezuela; y 5) Límites internacionales.

En la X Conferencia Interamericana de Caracas (Marzo 1/ 28, 1954), el gobierno argentino no podrá contener la condena a la Guatemala de Jacobo Arbenz propuesta por el Departamento de Estado y concluirá absteniéndose, en aislada postura junto con México. En el mismo foro, el gobierno argentino defenderá los principios de libre determinación y no intervención en los asuntos internos de los Estados (Declaración de Caracas), votada por unanimidad, que morigerará las consecuencias de la Doctrina Foster Dulles. (7).

“Delenda est Guatemala” será el principio rector de la conducta de EUA, en la X Conferencia. Guatemala sostenía, a la sazón, con el Departamento de Estado varios contenciosos. Era el único país firmante del Pacto de Río de Janeiro (TIAR), que no lo había ratificado. Era, asimismo, el único que había comprado armamento procedente de un Estado perteneciente al bloque soviético (Checoslovaquia). Como consecuencia de la ley de reforma agraria (Junio, 1952), se había trabado en un pleito con la United Fruit Co., que estaba respaldada políticamente por la CIA y el Departamento de Estado.

Con la única abstención de Estados Unidos será aprobada, en la citada Reunión, la ponencia argentina que condena el colonialismo y la ocupación de territorios en América por potencias extracontinentales (Belice, Islas Malvinas y Las Guayanas). No se mencionarán los casos de Panamá, Puerto Rico y Guantánamo. La desaprobación no comprende los casos de colonialismo intracontinental.

La Cancillería argentina será la única que, derrocado Arbenz, exigirá la reunión de la OEA para tratar el caso guatemalteco. El delegado argentino, Hipólito Jesús Paz, se pronunciará a favor de la reunión interamericana de Cancilleres, porque su gobierno considera que el conjunto de acontecimientos, especialmente la acción militar llevada a cabo en Guatemala, justificaban un examen perentorio del asunto. (8)

En este período, Buenos Aires-Washington constituirán los principales nodos de la política panamericana y la tradicional rivalidad encontrará en aquellas ciudades a los polos de la confrontación hemisférica.

Area de la supranacionalidad

Para organizar las negociaciones bilaterales con los Estados vecinos implementará los Consejos de Unión Económica Nacional. Estos órganos tenían carácter permanente, con sede, en el caso argentino, en el Palacio San Martín. Estaban presididos por un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto ( I.Cavagna Martínez), actuando como Secretario General un funcionario del mismo departamento de estado, que tenía a su cargo las gestiones administrativas y la coordinación funcional del Consejo. La Confederación General del Trabajo (CGT) y la Confederación General Económica (CGE), estaban representadas en las Comisiones Nacionales de la Unión Económica. La función de estas Comisiones, era realizar estudios técnicos para el cumplimiento de los objetivos y finalidades previstas en el Tratado de Unión Económica y debían relacionarse con la Comisión del Estado co-contratante, para facilitar el desempeño de las funciones de ambos órganos.

 Las reuniones conjuntas de ambos entes, se realizaban en el ámbito de las Comisiones Mixtas, de carácter binacional y de modo alternado en las capitales respectivas de los Estados signatarios.

Estos órganos no disponían de mediadores institucionalizados, terceros con jurisdicción autónoma respecto de los Estados participantes, para dirimir litigios entre ellos. Sin embargo, el presidente argentino pugnó por lograr un liderazgo continental, instando a la unidad por intermedio de una “dominación carismática”, ahorrando el tiempo y el esfuerzo que demandaría la construcción de una “autoridad racional-legal” de dimensión continental.

Lo destacable en la formulación política de Perón era lo que él ponderaba como tránsito inexorable hacia los grandes espacios económicos. En forma reiterativa aludirá al pasaje de los feudos al Estado-nación y de éste último al Continentalismo.

Tres de los cuatro presidentes (Ibañez, Paz Estenssoro y Velasco Ibarra), que suscribieron pactos económico-comerciales con el gobierno argentino habían vivido en la Argentina y estaban influidos por la “doctrina peronista” (cfr., Le Monde de Paris, Diciembre 27, 1954) (10)

Perón instrumentará como canales para extender su prestigio en la Región la negociación de pactos bilaterales, la denuncia del intercambio desigual, la defensa de la autodeterminación y la no intervención en los asuntos domésticos y una eficaz propaganda para proporcionar un modelo distinto al de la potencia hemisférica.(11). Intentará, con desigual resultado, encontrar solidaridades en los Estados vecinos en ámbitos como los derechos económicos y sociales y la política exterior.

Derechos economicos

El gobierno argentino alcanzará algunos logros en diversas conferencias Regionales y mundiales, a través de apoyo y solidaridad de los Estados sudamericanos, que secundaban sus propuestas referidas a la plataforma continental y al mar epicontinental, al intercambio desigual, el desarrollo programado y a la integración económico-comercial.

En el año 1946 se promulgó el decreto 14708 que proclamó la jurisdicción argentina sobre la plataforma continental y el mar epicontinental.

En la Reunión de la Organización de la Agricultura y la Alimentación para el establecimiento del Consejo Latinoamericano de Pesca (Lima Septiembre 17/22, 1951), la Argentina adherirá a la propuesta de extensión de las aguas territoriales hasta las doscientas millas de la costa y a la reserva de los recursos pesqueros, para aquellos Estados que los poseen dentro de su mar territorial (12). Consecuente con esta medida, apoyará la conducta de Ecuador, Perú y Chile en la materia. Estos Estados ratificaron en la Conferencia del Pacífico Sur (Santiago de Chile, 1952), su decisión de extender las aguas jurisdiccionales para la defensa de la riqueza ictícola hasta las doscientas millas, desde las tierras continentales e insulares.

En la IX Asamblea General de ONU, se solidarizó con el gobierno peruano en su contencioso con las naves pesqueras de propiedad del armador griego Aristóteles Onassis, que efectuaban las capturas dentro del límite jurisdiccional peruano (13).

La denuncia del deterioro de los términos del intercambio se impulsó en estos años (50), asimilando las enseñanzas de la CEPAL y también por las dificultades que experimentaba el programa de industrialización sustitutiva en la Argentina.

Desde la presidencia del Consejo Económico y Social (ECOSOC) y en su actuación en la Asamblea General de Naciones Unidas, el gobierno argentino, denunciará el deterioro de los términos del intercambio y exigirá la estabilización de los precios de los commodities. Asimismo, recomendará que los Estados subdesarrollados se organicen en torno de uniones aduaneras o mercados comunes, para aumentar el intercambio intrarregional, coordinar los programas de desarrollo doméstico y acelerar el desenvolvimiento de sus economías.

En la Reunión de la CICYP (Noviembre 16, 1952), en Lima, exigirá la estabilización de los precios de las materias primas. En la Conferencia de Caracas (Febrero 9/21, 1952); en la Tercera Sesión Extraordinaria del CIES, acusará a la Conferencia de Materias Primas de ser un pool de naciones compradoras (países industrializados), constituido para pagar lo menos posible por la producción primaria de los países subdesarrollados(14). En la VII Asamblea General de Naciones Unidas (1952) presentó un proyecto de resolución que será aprobado, intitulado : “Financiamiento del desarrollo económico, a través del establecimiento de precios internacionales justos y equitativos de los productos primarios y de la realización de programas nacionales de desarrollo económico integral”. Dicha resolución tuvo favorable acogida, en la mayoría de los Estados de América Latina (15).

En la Conferencia Interamericana de Ministros de Finanzas de Río (Quitandinha), las naciones latinoamericanas propondrán la creación de un Banco Interamericano (antecedente del BID) destinado a financiar su desarrollo económico, con la cooperación (o no) de EUA. El proyecto es chileno y el gobierno argentino será su principal co-patrocinador. El gobierno norteamericano dictaminará, en la eventualidad, que con el Eximbank, el BIRF y la proyectada Corporación Financiera Internacional, amén de los capitales privados, era posible satisfacer todos los requerimientos latinoamericanos. Estimará superflua e innecesaria la creación del Banco Interamericano para el Desarrollo. La propuesta deberá esperar mejores épocas para su alumbramiento. La circunstancia de que algunos gobiernos de América Latina tuviesen sus reservas en dólares, comprometidas con el Fondo Monetario Internacional o bien invertidas en bonos en el Banco Mundial, conspirará contra la realización del plan chileno.

En la misma Conferencia – Quitandinha –, Argentina criticó la ley de excedentes agrícolas de EUA, porque permite que la producción primaria agrícola de dicho país compita deslealmente –(con precios de dumping) en el mercado mundial, con el trigo y el maiz argentinos. En este tema, Argentina no pudo concertar una política conjunta con Uruguay, en virtud del “desencuentro diplomático” vigente entre ambos países.

Si bien en Naciones Unidas el gobierno argentino apoyará a EUA en cuestiones cruciales, relacionadas con la seguridad mundial, en el hemisferio americano priorizará el conflicto económico Norte-Sur y no el ideológico Este-Oeste.

Derechos sociales

Otro de los métodos que empleó la política exterior justicialista para difundir sus ideas, fue la designación de agregados obreros “que formarán parte de la representación diplomática de la sede en que actúen...” (ley de servicio exterior N° 12951, Boletín Oficial, Marzo 5, 1947) (16). Guiada por este plan de difusión doctrinaria fundará la Asociación Latinoamericana de Trabajadores Solidaridad (ATLAS), iniciativa de formación de un movimiento sindical, que escape por igual a las influencias de la ORIT (pro-norteamericana) y de la Federación Sindical Mundial (pro-soviética).

Por Resolución N° 173 ( Marzo 23, 1950), la Cancillería argentina expresó “que se hace necesario modificar los actuales planes de Estudio de la Escuela de Diplomacia, así como la denominación de la institución, adecuándola al contenido político de la enseñanza a impartirse... El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto resuelve: sustituir la denominación de Escuela Diplomática por la de Escuela de Política Internacional y establecer en los Cursos I. Administrativo, II. Diplomático ‘A’ y III. Diplomático ‘B’, la asignatura El Sindicalismo de la Doctrina Justicialista” (17).

En el año 1951 visitarán la CGT, delegados sindicales de Brasil, Chile, Cuba, Nicaragua, Panamá, México, Colombia, El Salvador, Costa Rica, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Perú y Ecuador.

En febrero de 1952 se realizará la primera Conferencia Sindical de la Cuenca del Río de la Plata en la que se aprobó un proyecto referido a la creación del comité de unidad sindical latinoamericano (CUSLA).

En el Congreso Constituyente del ATLAS, celebrado en Ciudad de México en 1953, se aprobaron por unanimidad varias recomendaciones que aconsejaron una actitud vigilante (por parte de los sindicatos latinoamericanos), para suspender la salida de contingentes hacia Lejano Oriente con el propósito de combatir en Corea; brindar apoyo a los movimientos de independencia de Puerto Rico y Belice; emprender una campaña contra las ediciones de revistas norteamericanas en español y formar escuelas de sindicalismo con el objeto de capacitar a los obreros en aquello que se relacione con el movimiento sindical. Cuando se aprobaron los estatutos de la citada entidad, se la declarará “libre de toda intromisión extranjera, creada para defender los intereses de los obreros de América Latina”.

Peterson expresa:

-“con la fuerza de su régimen basada sobre todo en el apoyo de los trabajadores agremiados, Perón decidió difundir el peronismo haciendo llamados a los trabajadores de otras naciones. Para concretar esta finalidad, concibió el plan de designar agregados obreros en todas las embajadas argentinas en el Nuevo Mundo. Adoctrinados para sus especiales misiones, estos se instalaron en las capitales latinoamericanas, preparados para trabajar de consuno con dirigentes gremiales, hablar en concentraciones obreras, ayudar a periódicos amistosos y arreglar peregrinaciones a Buenos Aires. Especialmente en Perú, México, Cuba y Costa Rica, ejercieron una influencia significativa. No obstante, condenado por la AFL-CIO, el gobierno peronista progresó menos en sus intentos de penetrar las poderosas organizaciones internacionales obreras”.

Sin embargo, la metodología de difusión doctrinaria del justicialismo languidecerá. Los sindicatos bolivianos, cubanos, paraguayos y brasileños que, en un principio, cooperaron con el designio de extensión de la influencia peronista en los sindicatos de América Latina, concluirán boicoteándolo, en virtud de las presiones recibidas por parte de la pro-norteamericana ORIT.