Dolarización: el fracaso del plan de Convertibilidad
Por Mario Rapoport
para Pagina12
publicado el 36 de junio de 2023
Antecedente para advertir acerca de la peligrosa propuesta de Javier Milei
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| Domingo Felipe Cavallo, ministro de Menem y De la Rúa, quien impuso el Plan de Convertibilidad. Javier Milei propone hoy la dolarización elogiando al creador del fiasco del 1 a 1. |
Cuando se exponen planes para dolarizar la economía es bueno recordar el experimento anterior que es su principal antecedente: el plan de convertibilidad de Domingo Cavallo. Este se basaba a su vez en el plan Martínez de Hoz de la dictadura militar que comenzó a dolarizar la economía. Era un paso más en la cultura de despojo del país a través del endeudamiento externo. Esta cultura tiene antecedentes estructurales en la economía agroexportadora del Siglo XIX atada al patrón oro y a la libra y a través de estos mecanismos a los préstamos externos cuya historia analizaremos más adelante.
"Al que depositó dólares se le devolverán dólares y al que depositó pesos se le devolverán pesos" había dicho el presidente Eduardo Duhalde a poco de asumir su cargo, luego de la declaración de default del brevísimo gobierno de Adolfo Rodríguez Saa, producto de la crisis del régimen de convertibilidad y del "corralito" instaurado por el presidente Fernando de la Rúa. Pero ello no fue así: lo que había prometido Duhalde resultaba en principio imposible, dado que el Banco Central no podía emitir dólares ni conseguirlos mediante emisión de deuda.
El establecimiento del "corralón", el día 10 de enero de 2002, fue un primer paso para intentar resolver el problema. Éste consistió en la reprogramación de las fechas de devolución de los depósitos a plazo fijo. Según estuvieran denominados en pesos o dólares esos depósitos pasarían a reintegrarse a partir de marzo de 2002 o enero de 2003, respectivamente. Se inmovilizaban así la mayor parte de los depósitos en dólares, lo que se acompañaba con una propuesta de canje voluntaria de los mismos por bonos.
El nuevo Plan ofrecía un menú de tres bonos diferentes, dos en dólares y uno en pesos. La oferta que el Gobierno realizaba en conjunto con la conversión de las deudas de dólares a pesos comenzaba a delinear lo que luego se llamó la pesificación asimétrica: deudas en dólares pagadas 1 a 1 en pesos y depósitos en dólares reconocidos a un tipo de cambio mayor que el vigente en la Convertibilidad: 1,40 pesos.
El origen
Esta historia era la última consecuencia de las políticas neoliberales basadas en el endeudamiento externo que llevaron a la crisis del 2001-2002 y luego al default.
Todo comenzó a fines de 1989, durante el gobierno de Menem, como resultado de una nueva ola hiperinflacionaria producto de una drástica devaluación y del descontrol económico existente. Esto dio lugar a la implementación, en enero de 1990, de un primer “corralito” que afectó los depósitos de los ahorristas con el Plan Bonex, durante el ministerio de Antonio Erman González, del que pocos se acuerdan hoy.
En aquel momento, luego de un pequeño reintegro en efectivo, esos depósitos y los títulos de la deuda interna del Estado se convirtieron en un bono denominado en dólares a ser devuelto en diez años. La dura “punción monetaria” implicó una importante pérdida para los depositantes, redujo la oferta de dinero y provocó una recesión.
Otros planes sucesivos buscaron sanear las finanzas públicas preparando la etapa posterior que vendría luego cuando Domingo Cavallo asumió el Ministerio de economía, en enero de 1991. Las brevas estaban maduras para un plan antiinflacionario que respondiera a las características de la nueva ortodoxia neoliberal.
El nuevo régimen
Se instauró así el Régimen de Convertibilidad, aprobado por ley del Congreso el primero de abril de 1991, con una devaluación de arrastre del 40 por ciento. El Banco Central fue autorizado a cambiar la denominación del signo monetario desde enero de 1992 cuando se estableció el peso como moneda de curso legal, equivalente a 10.000 australes, y se fijó el tipo de cambio de 1 peso por dólar.
Ese mismo año, se modificó la Carta Orgánica del Banco Central en función de un esquema económico parecido al de la etapa previa al proceso de industrialización y al de su misma creación como institución monetaria. El BCRA se convirtió en una mera Caja de Conversión, quedando anulada toda posibilidad de realizar una política monetaria activa para suavizar las fluctuaciones económicas.
Por el contrario, ante las frecuentes crisis de los mercados externos –que en los años ’90 fueron muchas- y resintieron la producción y el empleo en la Argentina, el Banco Central sólo actuaba en salvaguarda del sistema financiero a pesar de los elevadísimos índices de desempleo, quiebras y caída de la producción.
Con el régimen de convertibilidad, el tipo de cambio fijo correspondía a una dura regla de política cambiaria, donde la emisión monetaria debía tener un total respaldo en dólares mientras el BCRA no podía legalmente emitir dinero para financiar, vía redescuentos, a los bancos privados u otorgar préstamos al gobierno. De este modo renunciaba a la creación de dinero doméstico y toda venta de reservas implicaba una absorción de moneda nacional.
El tipo de cambio fue el ancla de la inflación
Al igual que en épocas de la "tablita" de Martínez de Hoz, la apertura comercial y la liberalización de los flujos de capital acompañaban estas medidas. El tipo de cambio se convertía entonces en el ancla del sistema de precios. La creación y absorción de dinero quedaban limitadas al ingreso o egreso de divisas, lo que transformaba la oferta monetaria en una variable exógena, no controlada por la política económica.
La decisión de privatizar empresas públicas como forma de cancelar parte de la deuda externa, más la reestructuración de las empresas privatizadas, generaron un creciente desempleo, que en pocos años trepó en más de 10 puntos, acercándose al 20 por ciento.
En un esquema así, con apertura irrestricta de los mercados y retraso cambiario, la única forma de controlar el déficit externo y el déficit fiscal era aplicando políticas recesivas y de ajuste a la espera de un milagroso flujo de capitales que pudiera compensar esa situación. Se trataba de una economía que crecía sólo con el endeudamiento externo, como sucedió unos pocos años hasta la crisis mexicana de 1995.
En verdad, el ciclo económico funcionaba de la siguiente manera: los períodos de expansión se asociaban a un ingreso de divisas desde el exterior, que permitían sostener el déficit comercial que se generaba por la sobrevaluación del peso. Cuando los flujos de capital se interrumpían, el ciclo entraba en su fase depresiva y el ajuste recesivo equilibraba paulatinamente las cuentas externas.
Sin embargo, la recesión disminuía los ingresos públicos y originaba una crisis fiscal que al ser combatida con recortes en los gastos profundizaba esa recesión sin disminuir la brecha. Esto se debía al peso creciente de los servicios de la deuda que crecían exponencialmente aun cuando se transfirieran sumas enormes de pagos al exterior.
El auge y la caída del plan
Después de casi una década de mantenimiento del tipo de cambio fijo, en el marco de una amplia liberalización financiera, desregulación económica y apertura comercial, la demanda agregada estaba deprimida, la sobrevaluación cambiaria inhibía el crecimiento de las exportaciones y los elevados niveles de desempleo limitaban la revitalización del consumo, mientras que la crisis del endeudamiento externo amenazaba al régimen de convertibilidad y subordinaba toda política económica tendiente a reparar sus efectos negativos.
El gobierno nacional tomó créditos en el exterior no sólo para financiar su propio desequilibrio financiero, sino para acumular reservas y compensar el déficit externo del sector privado. Esto permitía prolongar la vida del régimen, aunque a costa de levantar una pesada hipoteca hacia el futuro.
El incremento sostenido del nivel de reservas era fundamental para el crecimiento de la economía, pues de él dependía el comportamiento de la oferta monetaria y del crédito, y por tanto la evolución de la demanda pública y privada. Este mecanismo implicaba que la actividad interna estuviera estrechamente ligada a la posición financiera exterior, a través del nivel de reservas, que determinaban la base monetaria.
Esta lógica se reproducía y agravaba porque los ingresos de divisas gestionados por el Estado eran rápidamente fugados por el sector privado, que reducía sus pasivos y aumentaba sus activos en el exterior a costa de un aumento colosal de la deuda externa pública. La disminución de la liquidez elevaba las tasas de interés y, por esa vía, afectaba nuevamente los niveles de actividad económica. El achicamiento del consumo y, sobre todo, de la inversión, repercutía negativamente sobre el nivel de importaciones. Aún así, el superávit de la balanza comercial era insuficiente para contrarrestar el pago de intereses y el considerable incremento en la remisión de dividendos.
El corralito
El régimen de tipo de cambio fijo se puso en jaque finalmente en el año 2001, con el gobierno de Fernando de la Rúa y coincidiendo con el regreso de Cavallo al Ministerio de Economía, cuando ya se constataba una constante caída en las reservas internacionales del país, que constituían los activos que debían respaldar prácticamente el 100 por ciento de la base monetaria en pesos.
La gente atemorizada por el panorama negro se volcó a retirar los ahorros bancarios, lo que motivó que Cavallo congelara los depósitos estableciendo un nuevo "corralito".
En este contexto, el gobierno decidió el primero de diciembre de 2001 una serie de medidas que entraron en vigencia casi de inmediato. Las principales disposiciones de fueron:
1. Por cada cuenta bancaria sólo era posible retirar hasta 1000 pesos o dólares en efectivo por mes, a razón de 250 pesos a la semana. El resto se podía extraer con cheques o tarjeta de débito o crédito.
2. Los retiros de dinero podían ser en pesos o en dólares, según decidiera el titular de la cuenta. Los bancos no debían cobrar comisión ni tampoco modificar el tipo de cambio, que fue ratificado en el 1 a 1.
3. Las extracciones eran acumulativas: si se sacaba menos de 250 pesos por semana, podían compensarse en el transcurso del mes.
4. Los cheques de terceros debían depositarse ya que no se podrían cobrar más en ventanilla.
5. Quienes viajaran al exterior no podrían llevar, por cada persona mayor de edad, más de 1000 dólares en efectivo.
6. Quedaban prohibidas las transferencias de divisas al exterior, con excepción de las que correspondían a operaciones de comercio exterior, al pago de gastos o retiros que se realizaban -fuera del país- a través de tarjetas de crédito o débito emitidas en la Argentina.
Crisis y caos económico y político
El objetivo perseguido con estas medidas no llegó a buen puerto. El peso ya no servía y pronto se crearían monedas paralelas espurias para reemplazarlo, la recesión no mostraba signos de revertirse y la situación social se agravaba día a día. La política económica basada en el endeudamiento externo y la liberalización de todas las variables económicas salvo una, el tipo de cambio, quedaba encerrada en los límites del nuevo "corralito".
El esquema de la convertibilidad resultó un simple espejismo basado en falsas premisas: la Argentina no es Estados Unidos ni emite dólares y terminó con una crisis formidable.
La desdolarización total de la economía resulta una cuenta pendiente para evitar caer en este tipo de trampas, cuyas consecuencias son la fuga de capitales, la tenencia de una moneda que no nos pertenece como refugio de valor y el abandono de la soberanía monetaria. La inflación no se combate proponiendo una paridad que no existe entre dos monedas fuertemente dispares.
Desde 1990 con las privatizaciones de empresas públicas que culminan en 1999 con la de YPF, el menemismo apostó a una transnacionalización casi total de la economía. También se privatizó el régimen de jubilaciones que puso el ahorro de los jubilados en manos de unos pocos bancos y corporaciones. En materia productiva, en la década de 1990 mientras la economía se financiarizaba cerraron alrededor de 50 mil industrias, con la consecuente pérdida de miles de puestos de trabajo que costaría varios años recuperar.
El peso dejaba de servir para las transacciones monetarias y se creaban monedas espurias sustitutivas
La herencia de la convertibilidad y de la aplicación plena de las políticas neoliberales fue catastrófica, sobre todo para los sectores más desguarnecidos: en 2002, cerca de la mitad de la población pasó a ser pobre y el PIB a valores corrientes se redujo entre 1999 y 2002 un 23,48 por ciento. Los niveles de pobreza en todo el país se elevaron para las personas de mayo de 1999 a mayo de 2002 de 27,1al 49,7 por ciento y para los hogares del 19,1 al 41,4 por ciento, en tanto que los desocupados alcanzaron la línea del 22,0 por ciento.
La crisis política y social dejo un tendal de víctimas fatales, mientras el presidente huía en helicóptero y la economía argentina entraba en default.
* Economista, historiador y profesor emérito de la UBA y del ISEN (Instituto del Servicio Exterior de la Nación)