El Plan Pinedo de 1940
El Plan Pinedo de 1940, otra reforma que fracasó por falta de apoyo político
Por Alejandro Poli Gonzalvo *
para La Prensa
publicado el 19 de julio de 2017
Cualquiera sea el resultado de las elecciones legislativas de octubre [de 2017], la Argentina necesita implementar un conjunto de profundas reformas económicas y sociales que permitan dejar atrás décadas de decadencia. Estas reformas de fondo son bien conocidas por políticos, empresarios, sindicalistas, intelectuales y representantes de la sociedad civil pero requieren del apoyo de una amplia coalición de todos esos sectores que hasta ahora nunca se ha logrado. El riesgo es que tampoco esta vez se concrete y el país se continúe arrastrando hacia un penoso destino de pobreza y desigualdad social crecientes.
ENTREGUERRAS
Producida la crisis mundial del 30, el modelo agroexportador, que era la base del crecimiento argentino, dejó de existir. Para hacer frente a un shock externo que trastocaba por completo la economía argentina, el Presidente Agustín Justo y su ministro de Hacienda, Federico Pinedo, llevaron adelante un profundo programa de reformas que básicamente modificaba el rol del Estado, llevándolo a un plano de regulación de la economía acorde con lo que hacían las principales potencias del mundo y que rápidamente dio frutos positivos.
El debate sobre la reformulación del sistema económico, con la idea de mantener las ventajas comparativas de la llanura pampeana pero a la luz de un nuevo rol del sector industrial, se mantuvo latente durante la década del 30 y sólo necesitaba dos requisitos para que se manifestaran con todo vigor: un nuevo shock externo y dirigentes con el poder y la lucidez suficientes para interpretarlo correctamente y aplicar medidas correctivas en consecuencia.
La Segunda Guerra Mundial abonó el primer requisito; el equipo de Pinedo aportó la comprensión intelectual de los problemas a resolver. Pero lamentablemente, la clase dirigente no supo acompañar las reformas propuestas.
Al asumir Pinedo por segunda vez como ministro de Hacienda el 2 de setiembre de 1940, los efectos de la guerra ya se hacían sentir sobre la economía argentina. Francia había sido derrotada y Alemania había iniciado la guerra submarina en el Atlántico, con el objeto de bloquear los vitales suministros que Gran Bretaña requería para sostener el esfuerzo bélico. El impacto de la guerra sobre las importaciones de maquinarias, equipos y combustibles que sostenían el desarrollo del sector industrial fue inmediato. El país le seguía vendiendo principalmente a Gran Bretaña, que no estaba en condiciones de proveer insumos industriales tal como lo hacía antes de la guerra y tampoco pagaba sus compras, quedando bloqueadas las libras adeudadas.
En su reemplazo, aparecieron los Estados Unidos como proveedor de insumos industriales, pero aquí el problema de la falta de divisas lo sufría nuestro país, que no podía disponer de las que generaban las ventas a los británicos. Este triángulo comercial anunciaba un nuevo orden internacional, que fue justamente el que se impuso en la posguerra. Pinedo y su equipo supieron comprender el escenario que se estaba gestando; para aprovechar sus oportunidades, el flamante ministro propuso en noviembre de 1940 su Plan de Reactivación Económica, que más tarde sería conocido como el Plan Pinedo.
La historiografía tardó en reconocer la importancia del Plan Pinedo y fue probablemente un trabajo que publicó Juan Llach en 1984, el que inició su revalorización al señalar que se trata del ""primer documento del Estado en el que se considera la posibilidad de modificar parcialmente la estrategia de desarrollo económico vigente"".
EL ULTIMO
Visto en perspectiva, el Plan Pinedo constituyó el último intento integral de continuar con el fomento de las exportaciones como motor económico del país. A pesar de contener medidas orientadas al fomento de la construcción de viviendas y la industria, el Plan es definido por su concepción exportadora y, en consecuencia, la adapta a los problemas del comercio exterior argentino creados por la guerra.
En sus propias palabras, Pinedo no cree "que vaya a restaurarse íntegramente el comercio exterior, piedra angular de la economía argentina" para luego reiterar: "La vida económica del país gira alrededor de una gran rueda maestra que es el comercio exportador. Nosotros no estamos en condiciones de reemplazar esa rueda maestra por otra, pero estamos en condiciones de crear al lado de ese mecanismo algunas ruedas menores que permitan cierta circulación de la riqueza, cierta actividad económica, la suma de la cual mantenga el nivel de vida de este pueblo a cierta altura".
El principal instrumento de la estrategia exportadora fue la creación de la Corporación para el Promoción del Intercambio S.A. (CPI), que tendría el virtual monopolio de las operaciones de promoción del comercio exterior. El CPI vendería las divisas provenientes de las exportaciones no tradicionales, favorecidas con un tipo de cambio más alto, a quienes deseaban comprar bienes con importación restringida por la escasez de divisas. Se promovían las exportaciones de origen industrial y se facilitaba el incremento de las compras a los Estados Unidos. A ello se sumó la financiación de proyectos industriales a 15 años de plazo con financiamiento del Banco Central. La estrategia produjo resultados muy alentadores: en 1939 las exportaciones de productos manufacturados no tradicionales alcanzaba el 2,9% de las exportaciones totales. En 1943 habían trepado al 19,4%.
El Plan de 1940 contenía otras medidas destinadas a apuntalar la demanda interna para los productos tradicionales que ahora no se podían exportar, la financiación de construcción de viviendas por el BCRA a 30 años de plazo, revisar las tarifas aduaneras, promover la adquisición por parte del gobierno de los saldos exportables agrícolas no colocados, fomentar la unión aduanera con Brasil (adelantándose más de cuarenta años al Mercosur), obtener financiación de los Estados Unidos e incluso considerar la amortización de la deuda que mantenía Gran Bretaña con el país mediante la entrega en parte de pago de los ferrocarriles de propiedad de compañías de ese origen.
EL FRACASO
La coalición de conservadores representados en la Sociedad Rural Argentina y algunas figuras políticas como el propio Pinedo, retenía mayor poder que la que se estaba gestando entre la UIA, sectores de las fuerzas armadas y grupos nacionalistas. Sin embargo, demostrando una mejor comprensión de los acontecimientos mundiales, fue esa coalición hegemónica la que impulsó el Plan Pinedo, con el apoyo explícito de la UIA.
Paradójicamente, en la vereda opuesta se ubicaron quienes limitaban su visión estratégica a no modificar el sempiterno modelo agroexportador puro y reducir los gastos de la administración como medio idóneo para compensar la escasez de divisas. Con encendidos discursos en defensa de la libertad económica y el bolsillo de los consumidores contra la economía dirigida e inflacionista que "proponía" el Plan, radicales, demoprogresistas, socialistas, buena parte de los gremios, los sectores rurales agrupados en Carbap y buena parte de la prensa, se opusieron. El Senado logró aprobar la iniciativa pero fracasó en diputados, donde la mayoría radical se negó a tratar el proyecto.
Fue otra oportunidad perdida, como lo señaló Juan J. Llach: "El Plan fue derrotado políticamente. Este fracaso no fue el producto de las virtudes o defectos del Plan, ni de sus evidentes vacilaciones, ni de nada que le fuera intrínseco. Por el contrario, fue el elevado precio que la elite gubernamental debió pagar por su incapacidad para forjar en su momento una alianza social y política más amplia y capaz de dar respuestas más tempranas a las dificultades de tipo estructural que afrontaba el desarrollo de la economía argentina".
Por la misma época, Australia afrontaba un desafío semejante pero a diferencia de la Argentina, logró introducir cambios estructurales que forjaron su gran desarrollo posterior.
NUEVA OPORTUNIDAD
El párrafo de Llach se podría aplicar sin cambiar una coma a la situación actual: si el Gobierno no logra organizar una coalición muy amplia de sectores políticos, empresarios, sindicalistas y de las fuerzas vivas del país, no se acometerán con éxito las reformas urgentes que la Argentina requiere y en el futuro los historiadores hablarán de una nueva oportunidad perdida. Dirán que "estaban las ideas pero faltó el apoyo y el coraje para realizarlas".
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Pre peronismo. El plan Pinedo de 1940
por Alberto Lettieri
para Realpolitik
publicado el 10 de octubre de 2020
Con su retorno al ministerio de Hacienda en 1940, Pinedo decidió profundizar la incipiente matriz industrialista iniciada con el gobierno de Alvear, elaborando para ello un plan orgánico de modernización económica.
El contexto en el que se había redactado el plan era complejo. La situación internacional se había deteriorado con respecto a 1937. La economía norteamericana se había agravado llegando a los niveles más preocupantes de la gran depresión. A partir de la guerra civil española y de los peligros crecientes que auspiciaba la consolidación del régimen nazi en Alemania, los países europeos compradores de nuestros productos utilizaban sus recursos para un rápido rearme, lo que implicó una nueva limitación de sus compras de alimentos. Esto empeoró con el bloqueo al continente por la flota británica y los inconvenientes de la guerra submarina lanzada por los alemanes durante la segunda guerra mundial.
La caída del comercio exterior y de las actividades económicas produjo una disminución de la recaudación de los derechos aduaneros y otros tributos, generando problemas fiscales.
Las exportaciones a Gran Bretaña se acreditaban en una cuenta en libras esterlinas, y el país necesitaba dólares para poder pagar los artículos que demandaba, ya que su principal proveedor en esa época eran los Estados Unidos. Pero el norte no era un gran comprador de artículos agropecuarios, sino, por el contrario, competía con la Argentina. El balance comercial era fuertemente negativo y, para poder afrontarlo, era necesario exportar oro u obtener créditos, con la garantía de las libras depositadas en Londres.
Para peor, las malas cosechas causaron una baja de casi el 50 por ciento con relación al año anterior en el volumen físico de las exportaciones durante todo 1938, mientras que los precios de los productos agropecuarios cayeron en el mercado tradicional, por lo que el valor total de las exportaciones cayó un 44 por ciento. A fines de 1938, la balanza de pagos en cuenta corriente arrojó déficit. Esto produjo una crisis en la balanza de pagos. A su vez existían grandes excedentes de productos invendibles, que generaron crisis industriales, desocupación y repercusiones sociales.
En 1940, Federico Pinedo asumió como ministro de Hacienda y presentó su plan de Reactivación Económica. El programa apuntaba a complementar la “gran rueda” de la economía argentina –las exportaciones agrícolas–, con una “pequeña rueda” manufacturera, para lo cual consideraba necesario impulsar un agresivo desarrollo de la actividad industrial. El plan incluía varias medidas reclamadas por la Unión Industrial Argentina, como la protección contra la competencia externa, la creación de un Banco de Crédito Industrial, la aprobación de un plan de Compra Nacional para la administración pública y un reajuste a la anticuada legislación de tarifas. También se estimulaba la industria de la construcción, tanto de viviendas populares como de emprendimientos fabriles, a los que se otorgarían créditos blandos a quince años para su equipamiento. En materia comercial, proponía una “integración comercial con Brasil” y el comercio con otros países americanos, Por último, recomendaba negociar con los Estados Unidos para obtener inversiones y préstamos, y reducir las barreras a los productos argentinos.
Las condiciones internacionales resultaban muy favorables para la aplicación del plan, debido a la retracción del mercado internacional de manufacturas causada por el inicio de la segunda guerra mundial.
Sin embargo, la iniciativa naufragó por dos razones: el escaso respaldo presidencial, y el veto impuesto por la mayoría radical de la Cámara de Diputados. La UCR reafirmaba así su escasa vocación industrialista, al tiempo que pasaba factura a Castillo por su determinación de retornar al ejercicio sistemático del fraude electoral.
De todos modos, el proteccionismo se impuso de hecho, ya que la escasa disponibilidad de divisas significó una barrera natural para las importaciones. Su consecuencia inmediata fue el crecimiento de la actividad industrial, que fue convirtiéndose en el motor de la economía nacional. Estos cambios estructurales posibilitaron la consolidación de una burguesía industrial, proceso que motivaba el desagrado de la oligarquía terrateniente, ya que este nuevo actor corporativo podría llegar a poner en cuestión su tradicional influencia sobre las instituciones argentinas. El incremento del empleo de las masas en el sector industrial estimuló un modesto pero sostenido crecimiento de la demanda de manufacturas locales, al tiempo que el mercado de trabajo se iba transformando rápidamente al ritmo de las modificaciones económicas. Cambios profundos se avecinaban: el peronismo no tardaría en establecer la matriz social y productiva de la nueva Argentina.