Ciudades Controladas. Del Estado de Bienestar al Estado de Guerra

Sonya Fleury
Le Monde diplomatique



La sociedad brasilera vive desde las últimas tres décadas el desafío de construir un país democrático, que depende de la recuperación del desarrollo económico si se conjuga con la efectiva redistribución social, dentro de un cuadro de estabilidad institucional. Recientemente, el debate democrático se concentró en el eje institucional, enfatizando la transparencia y los acuerdos entre los poderes de la República, como si las cuestiones culturales y redistributivas ya estuvieran equilibradas.

Al contrario, se constata que está habiendo una transformación regresiva de lo social, con presencia de valores conservadores, una articulación nefasta entre política y moralismo religioso, así como un incentivo a los emprendimientos individuales y el consumismo, todo esto en detrimento de formas solidarias de sociabilidad y de la existencia de mecanismos institucionales de protección social. Este movimiento nos tiene cada día más alejados de los ideales de democracia social que fueron corporizados en el texto de la Constitución. Esta transformación viene siendo realizada con perfil bajo pero con un gran impacto, al punto tal que ha sido capaz de modificar el proyecto original del Estado de bienestar social (welfare state) por un Estado de gestión empresarial y militarizada (warfare state), cuyas consecuencias políticas y sociales aún no han sido valoradas en su justa dimensión.
La construcción de la democracia brasilera tiene como marco la Constitución Federal de 1988, en la cual se diagramó un proyecto de democracia social que respondía a las ansias de construcción de una nueva institucionalidad sobre los principios de la justicia social. El desafío de promover la inclusión social y la redistribución de la renta en una de las sociedades con mayor nivel de desigualdad en todo el mundo tuvo que enfrentar diversos obstáculos, pero contó con una organización de la sociedad civil en torno de la reivindicación de derechos sociales y de la construcción de sistemas universales de protección social, estructurados de forma descentralizada y participativa como requisitos básicos para la universalización de la ciudadanía.
Con la creación del Orden Social, por primera vez los derechos sociales dejaban de ser subsumidos dentro de un capítulo del Orden Económico,  donde existían exclusivamente como derechos del trabajador, pasando a tener la condición de derechos universales de toda la ciudadanía. Sin embargo, la institucionalización de esa legislación constitucional se dio en un nuevo contexto político y económico, con predominio de los dictámenes neoliberales de supremacía del mercado y de las políticas de ajuste fiscal. Tales medidas implicaron la subversión de las condiciones necesarias para el desarrollo de políticas públicas que asegurasen la transformación de los derechos legales –escritos- en derechos ejercidos –reales-.
Además de las condiciones estructurales que siempre reprodujeron la desigualdad y la exclusión social de forma persistente, hubo otros condicionamientos que contribuyeron a contaminar el modelo de Estado de bienestar diseñado para la democracia brasilera. Entre ellos destacamos:
- factores culturales, con el predominio de valores individualistas y de consumo;
- ideológicos, con valorización de la lógica de mercado como mejor proveedor de bienes colectivos; políticos, fruto de un sistema organizado en torno a un presidencialismo de coalición, lo que terminó por aprisionar los partidos más modernos en la vieja dinámica de subasta de prebendas a cambio de la lealtad de los sectores conservadores y religiosos, mayoritarios en el Congreso;
-administrativos, en función del deterioro de los salarios de los trabajadores estatales, hubo una pérdida de cuadros calificados que se sustituyeron mediante prestadores de servicios privados;
-económicos, con la subordinación de la política económica a la dinámica especulativa financiera y a las necesidades de control inflacionario, lo que se tradujo en una adopción de elevadas metas de superávit fiscal junto con el pago de altas tasas de intereses. Ambas medidas fueron responsables del aumento del déficit público y la reducción de las inversiones, junto con su correspondiente impacto negativo en la actividad industrial, aumento de la tasa de desempleo, además de la incapacidad estatal para financiar las políticas sociales.
El resultado de la búsqueda de construir la democracia social en condiciones tan adversas hoy es algo más que una discusión teórica abierta. En Brasil, inspira también las luchas políticas de resistencia al desmantelamiento de la propuesta constitucional y la búsqueda de nuevas estrategias de institucionalización de las políticas sociales en situaciones desfavorables.
Aun así, muchos preceptos ya fueron des-constitucionalizados, en especial dentro del área de los derechos previsionales, que impone costos más elevados al gobierno y los empresarios. El financiamiento de la seguridad social siempre fue un tema de disputas y tensión, a causa de que nunca fue efectivamente realizada la creación de un presupuesto integrado únicamente por los gastos de la previsión social, la salud y la asistencia (y que estuviera completamente separado del presupuesto fiscal). Hubo también una regresión desde las políticas universales hacia un nuevo tipo de políticas focalizadas, generando un híbrido institucional en este campo. Mientras eso pasaba, otras directrices constitucionales, a pesar de ser mantenidas, no fueron reglamentadas o respetadas como era necesario, dando espacio a nuevas articulaciones entre Estado y mercado, especialmente en el caso de la salud.
De este modo  quedó caracterizada la existencia de una especie de ‘institucionalidad oculta’, ya que intereses mercantiles pasaron a circular en el interior de los sistemas públicos universales, cuyo diseño original fue orientado por el principio de la des-mercantilización de la protección social. Esa condición de ocultamiento de la circulación de mercaderías, subsidios, lógicas de gestión, compras de servicios e insumos, promiscuidad en las inserciones profesionales y la doble puerta de entrada para usuarios permite que, aun estando al margen de la ley u operando en sus límites, esa institucionalidad favorezca intereses particulares en detrimento de la dimensión pública de las políticas sociales. El peor efecto del ocultamiento es que él mismo no llega a ser tematizado dentro de la agenda gubernamental.
Esta sobre-determinación del mercado se mantiene y se amplía, incluso ante la crisis del neoliberalismo. La reacción de los gobiernos progresistas se hace sentir en la búsqueda de la recuperación del desarrollo económico nacional, ahora con énfasis en el combate de la pobreza, aunque limitada por el constante temor al retorno del desequilibrio inflacionario.
Recientemente se tomaron medidas de políticas públicas tendientes a impulsar el desarrollo, por ejemplo: las transferencias de la renta, distribución de subsidios a sectores industriales, aumento sostenido del salario mínimo, mayor crédito popular y ampliación de la inversión pública. Esas medidas expandieron tanto el consumo popular como la capacidad competitiva de algunos grupos nacionales grandes, fuertemente apoyados por dicha inversión pública, además de su poder de definición de la agenda pública.
La reducción de la pobreza, fruto tanto del crecimiento económico como de las políticas salariales y de asistencia social, contribuyó al clima de optimismo y consolidación de la institucionalidad democrática en Brasil. Sin embargo, el impacto en la disminución de la desigualdad ha mermado. En la actualidad los sectores más pobres de la población sufren una constante negación al acceso de servicios públicos de calidad en áreas como educación, salud, transporte, limpieza y vivienda.
Este cambio de rumbo en el contexto pos-neoliberal no se caracterizó ni por la superación ni por el retorno del proyecto social-demócrata. Lo social fue traducido constitucionalmente en la década de 1980 en términos de derechos universales de ciudadanía que debían ser garantizados por un Estado democrático, descentralizado, laico, participativo y con mecanismos solidarios que tendrían que reflejarse en un sistema tributario progresivo y en contribuciones sociales exclusivas.
No obstante, ya la resignificación de lo social a partir de los años 1990 se alejó de los sistemas universales de los derechos sociales, onerosos para un Estado endeudado, y se transformó en políticas y programas focalizados de combate a la pobreza. Las políticas sociales ya no hablan más de derechos colectivos  sino de necesidades y riesgos familiares que deben ser enfrentados por medio de transferencias condicionadas de rentas mínimas.
Esta disputa de significados sobre la calificación de lo social es ideológica, pero también político-institucional. En torno de esos dos modelos ser articularon dos coaliciones con proyectos distintos de sociedad. Sin embargo, esa disputa no es un juego de suma cero, estableciendo perdedores y ganadores en ambos lados. Institucionalmente, el modelo de seguridad social de la Constitución de 1988 se terminó por imponer y las políticas focalizadas dejaron de ser una alternativa a las políticas universales, encontrando su inserción institucional en el interior de políticas sociales que tienen como referente a la ciudadanía.
Desde el punto de vista político-ideológico, la disputa fue claramente favorable a las políticas focalizadas, que ganaron espacio en los medios de comunicación como las principales responsables de la actual re-estratificación social, que culminó con la ampliación de la clase media. En vez de la noción de derechos como articuladora de las relaciones y de las normas que orientan a las políticas, lo que clasifica lo social en este caso es la capacidad de consumo de esa nueva clase emergente. Compatible con una representación de la sociedad que cada vez más valoriza el consumo y el ascenso visto desde la perspectiva del emprendimiento, la agenda pública pasó a ser construida predominantemente por actores poderosos, como los medios de comunicación y el mercado. La política social adecuada es vista como aquella que retira al pobre de la situación límite por medio de transferencias públicas mínimas, de tal forma que aumente su poder de consumo sin desestimularlo al trabajo. También sin que represente un costo demasiado alto para los empleadores ni que comprometa al déficit público. Al contrario, el combate de la exclusión por medio de instrumentos de crédito y de transferencias es asociado a la capacidad de ampliación del mercado nacional y a la reducción de la vulnerabilidad de la economía ante las crisis internacionales.
También un nuevo movimiento de redefinición de lo social comenzó a configurarse a partir de la necesidad de enfrentar la violencia urbana y de lo que se consensuó en llamar ‘ciudad partida’, para designar la fractura social y jurídica entre las poblaciones residentes en diferentes zonas urbanas. Medidas puntuales como los programas de urbanización no consiguieron modificar esta situación de marginalidad. Por otra parte, el creciente dominio de narcotraficantes sobre los territorios de las favelasterminó por generar un miedo generalizado, aumentado por la sensación de pérdida de control estatal sobra la ciudad, barbarizada por las guerras entre facciones de traficantes rivales.
La inversión de la ciudad de Rió de Janeiro para obtener una nueva inserción internacional, disputando y venciendo en sus postulaciones para ser sede de megaeventos, terminó por comprometer los tres niveles gubernamentales (prefeitura, estadual, federal) con la urgencia de apaciguar el problema de la violencia urbana, al menos en el área más rica y turística. La ocupación militar permanente de algunas favelas  en posiciones estratégicas pasó a ser adoptada en los últimos años bajo el nombre de Unidad de Policía Pacificadora (UPP).
Esta política de ocupación de las favelas se sustentó principalmente en el apoyo de grupos empresariales hacia su formulación, financiamiento y ejecución. Tiene como prioridad un componente represivo, militar y policial, que busca garantizar la ocupación y el dominio estatal de esos territorios y el control sobre sus poblaciones. Mientras tanto, su conducción se orienta hacia la reforma urbana que se está procesando rápidamente, con importantes inversiones públicas y privadas, y grandes especulaciones sobre el área de construcción civil e inmobiliaria.
En este momento el componente social está representado por un abanico de acciones de organismos gubernamentales y no gubernamentales que buscan capacitar a la población de la favela para mejorar su integración a la ciudad. El foco deja de ser el pobre y sus necesidades básicas para desplazarse hacia el territorio con su aglomeración habitacional subnormal y hacia la población favelada, cuya sociabilidad es considerada incompatible con el orden y la formalización esenciales para la vida en la ciudad.
Lo social es concebido como un proceso de adquisición de habilidades necesarias al ordenamiento de los comportamientos, de las viviendas, de la sexualidad, de los lazos familiares y comunitarios, de las expresiones culturales. Los programas y actividades sociales pretenden ocupar a los jóvenes y adolescentes para evitar que caigan en la criminalidad, vista como resultado del ocio, y educar al resto en el papel de consumidores y ciudadanos que cumplen sus deberes de formalización y pago de impuestos y servicios, además de capacitarlos para que puedan desarrollar habilidades empresariales y, en algunos casos, insertarse de forma ventajosa dentro del mercado.
La integración urbana toma la forma de inserción en el mercado, en la medida en que la propia ciudad pasa a ser concebida como mercadería. El ideal de una ciudad participativa, que era parte del proyecto de democracia social, cede lugar a un imaginario de ciudad que se proyecta en el escenario internacional, como una mercadería que podrá ser vendida en provecho de todos sus habitantes. Para eso, es preciso que las políticas públicas estén vinculadas estrechamente con los intereses de los grupos empresariales que pasaron a poseer la condición de socios privilegiados del gobierno.
Los beneficios atribuidos a la pacificación de las favelas, en relación con la presencia armada del tráfico de droga, son sentidos por la población de la ciudad y también por los vecinos de las favelas. Sin embargo, la opinión pública desconoce los conflictos que se presentan cotidianamente en esos lugares, donde un orden represivo pasó a predominar sobre cualquier legislación jurdídica existente, transformando esa conquista en un tipo de Estado de excepción, ciudad de excepción, ciudadanía de excepción. Pero es preciso reconocer que este modelo de control sin transparencia, participación o control social es un modelo de gestión autoritaria, que mina las bases de la reciente construcción democrática brasilera, donde el régimen de excepción se convirtió en regla.
Escrito por Sonia Fleury: Doctora en Ciencias Políticas, profesora titular de la Escuela Brasilera de Administración Pública y de Empresas, donde coordina el Programa de Estudios de la Esfera Pública. Es ex-presidenta del Centro Brasilero de Estudios de Salud. En la actualidad es miembro de la Plataforma Política social – Agenda para el Brasil del Siglo XXI.
Traducción: PIA Noticias