¿El plan de rescate europeo es ilegal?

>Por Frédéric Lordon

Hace un año, enfrentados a la primera sacudida –la griega– a las deudas soberanas de la zona euro, los Gobiernos europeos, tras meses de retraso cuyo único efecto habrá sido hacer madurar mucho la crisis y llevar los tipos de interés griegos a niveles de pérdida de solvencia, bosquejaron de manera urgente un plan de rescate cuyo principal dispositivo consistía en una nueva institución, el EFSF (European Financial Stabilitiy Facility), una especie de pool de proveedores de fondos, constituido por los Gobiernos europeos mismos, movilizados para prestar a un Estado griego que se había vuelto incapaz de financiarse en los mercados bajo condiciones que no fueran exorbitantes (y más tarde, tal y como sabemos, a Irlanda, a Portugal…).

La dudosa legalidad del EFSF…

En cierto modo, comprendemos que los Estados miembros hayan andado con dilaciones… Porque las reticencias de fondo de algunos, como Alemania, a encontrarse movilizados en la ayuda ajena, se escribieron explícitamente en el Tratado, al igual que, por otra parte, un buen número de preferencias alemanas en materia económica, convertidas en reglas generales de la construcción europea. En todo caso el hecho está ahí: un artículo especial del Tratado de Lisboa prohíbe formalmente que la Unión Europea o cualquiera de sus países miembros vengan a responder por los compromisos financieros de otro Estado miembro, como establece el artículo 125, llamado de no bail out.

Como a menudo en una construcción jurídica general, hay que buscar el artículo que haga de contrapunto, el que permita excepciones. En este caso se trata del artículo 122, más exactamente en su segundo párrafo:

122-2: “Cuando un Estado miembro se encuentra en dificultades o en seria amenaza de graves dificultades, a causa de catástrofes naturales o de acontecimientos excepcionales que escapen a su control, el Consejo, a propuesta de la Comisión, puede conceder, bajo ciertas condiciones, asistencia financiera de la Unión al Estado miembro concernido…”

Vemos claramente la “filosofía” del asunto: hacer “Unión” sobre una base que excluya radicalmente toda posibilidad de asistencia mutua entre los Estados miembros suena como una contradicción en los términos… Parche cosmético, de uso explícito para circunstancias excepcionales, el artículo 122 se refiere en su primer párrafo al “espíritu de solidaridad” con la idea de reservar su ejercicio a acontecimientos tan improbables como posibles, para así dejar sus disposiciones al terreno de las buenas intenciones o de las meras declaraciones generosas: repentinas rupturas de “suministro en algunos productos, particularmente en el campo de la energía” (122-1) o “catástrofes naturales” (122-2) y otros acontecimientos que hayan “escapado al control” del Estado que sufre la desgracia. “Hayan escapado al control”: he aquí la cláusula decisiva. En efecto, si un país europeo es devastado a causa de una terrible catástrofe, o de cualquier otra calamidad incontrolable o por la que no se le puede responsabilizar, se satisfacen las condiciones de la moral liberal, y los otros países estudiarán eventualmente proporcionarle un poco de ayuda.

Sin embargo, es el artículo 122-2 del que se vale explícitamente el acuerdo marco que instituye el EFSF (1). Pero entonces, tenemos dos posibilidades:

O bien la ayuda financiera aportada por el EFSF a Grecia, Irlanda y Portugal se justifica por un estado de catástrofe natural o por acontecimientos excepcionales que hayan escapado a su control, pero entonces no comprendemos que el “espíritu de solidaridad” pueda revestir las condiciones que gustan al FMI: os ayudaremos pero sentiréis nuestro dolor. Cuando un país sufre una catástrofe, se le ayuda y punto. No se chupa la sangre de la población como contrapartida de la “ayuda”.

O bien los acontecimientos que han provocado el procedimiento de ayuda estaban, sin embargo, un poco “bajo el control” de los recipiendarios; y éste parece ser el caso: ¿no se dijo entonces y repetido en la actualidad que Grecia había pecado al maquillar sus estadísticas presupuestarias –hasta donde sabemos, la contabilidad pública está “bajo el control” del Estado…–; no se he explicado igualmente que el desastre irlandés en realidad era el efecto de una trágica carencia de regulación bancaria, que aun así normalmente es de pleno derecho en el campo de las políticas públicas? Respecto a todos estos países, ¿las terribles condiciones ligadas a la ayuda del EFSF no se han presentado sistemáticamente como el precio que han de pagar por sus errores y sus abusos, es decir, por sus deficiencias para controlar de manera adecuada lo que estaba consecuentemente… bajo su control? Si tal es el caso, entonces el artículo 122-2 no podría invocarse. Y el EFSF, sin protección, bajo el efecto del artículo 125, es ilegal…

... y las lecciones que se han de extraer

Leeremos este argumento bajo la modalidad de la interrogación y dejaremos que los juristas más competentes decidan realmente sobre ella. Pero, por lo menos, hay una pregunta. Y en todo caso no podemos excluir que el EFSF muestre una dudosa legalidad con respecto al derecho mismo de los tratados. Aparte, si un bromista, o bien una asociación de contribuyentes alemanes en cólera, tuviera la idea de llevar el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea –en tal caso realmente se derivaría de ello un serio desorden–, el asunto sería menos grave que las interesantes lecciones que conlleva.

Destacaremos en primer lugar que, más prudentemente, el ESM (European Stability Mechanism) está destinado a perpetuar una estructura de ayuda financiera europea, pues el EFSF se concibió como transitorio (2013)… y la Unión Europea ha terminado por darse cuenta de que quedarían algunas pequeñas deudas que pagar después de esa fecha, por lo que el ESM ha elegido la opción más rigurosa de instituirse mediante una revisión formal del Tratado de Lisboa y según el procedimiento simplificado del artículo 48. Por su parte, éste es entonces jurídicamente sólido.

Es del lado del EFSF donde eso chapucea seriamente. Lo que no es completamente una mala noticia ya que demuestra la posibilidad en principio… ¡de la chapuza! Sin duda se debe tener preferencia por las construcciones jurídicas que sean un poco adecuadas y no jugar demasiado con el ideal de la coherencia formal del derecho. Pero –sujeta evidentemente a la confirmación de un experto– una aberración jurídica como la del EFSF tiene al menos el mérito de recordar la naturaleza epifenomenal del derecho (lo que no es nada [2]) detrás del cual solamente existe, en definitiva, esta fuerza esencialmente política que llamamos soberanía. Lo que la soberanía ha hecho, puede en todo momento suspenderlo, y después deshacerlo, para rehacerlo mejor. Sin duda es preferible hacer, deshacer y rehacer en las formas. Pero la urgencia no siempre lo permite. En plena crisis aguda de 2001-2002, los argentinos deshicieron de un plumazo una regla constitucional de política monetaria cuya absurdidad y nocividad de repente se habían vuelto patentes. Y en cierto modo, si el ESM puede permitirse el lujo de tomarse el tiempo de la revisión… ¡es porque un EFSF ya está ahí para hacer su trabajo en el intervalo!, pero, éste, sobre bases jurídicas mucho más vaporosas.

Pero, sobre todo, hay en este episodio del EFSF, la demostración mediante actos de la ligereza de los argumentos que oponen a toda petición política popular la letra irrefutable de los tratados, la misma que los gobernantes saben suspender cuando les conviene. Ya que se ha demostrado entonces que el asunto es posible, ¿no es hora de hacerles saber que en materia de legislación europea, hay uno o dos asuntos que nos convendría cambiar urgentemente?

Notas

(1) EFSF Framework Agreement, 7 de junio de 2010.

(2) Recordemos que “epifenomenal” no significa “despreciable”, o “secundario”, sino, lo que no es lo mismo, “superficial”, en el sentido de parecer superficial respecto de una realidad más profunda.