jueves, 18 de mayo de 2017

La construcción del Estado neoliberal en la Argentina

Aldo Ferrer

La construcción del Estado neoliberal tiene, como condición necesaria, eliminar la libertad de acción del Estado nacional. Es decir, crear restricciones tales que la libertad de maniobra de las políticas públicas quede severamente recortada. Como el objetivo político del neoliberalismo es permitir el libre despliegue de las fuerzas del mercado y consolidar los intereses hegemónicos establecidos, es imprescindible maniatar al Estado. Para tales fines, es preciso realizar reformas internas y crear compromisos externos que condicionen las políticas públicas. En ese último aspecto, un ejemplo clásico son las condicionalidades de los acuerdos para conseguir el apoyo del FMI.
En un sentido más amplio, el fundamentalismo globalizador cumple el mismo objetivo. Como, supuestamente, la globalización ha borrado las fronteras nacionales y transferido el poder a la esfera transnacional, el Estado nacional ha desaparecido. Por lo tanto, es impotente para administrar los mercados. Su acción queda reducida a transmitir “señales amistosas” para estimular el crédito y las inversiones privadas.

La construcción del Estado neoliberal en la Argentina se ajustó a los mismos principios. Es decir, maniatar al Estado y reducir, al máximo, la libertad de maniobra de las políticas públicas que no persiguen las “reformas estructurales” neoliberales.

La experiencia fundamental del Estado neoliberal en la Argentina abarca el período de la dictadura (1976-83) y, bajo un gobierno constitucional, los años comprendidos entre fines de 1989 y la crisis final del 2001. Por lo tanto, la formación del Estado neoliberal tuvo lugar en dos etapas. Dentro del cuarto de siglo comprendido entre 1976 y 2001, ambas abarcan casi veinte años. Los restantes corresponden al gobierno de Alfonsín, que heredó la crisis de la dictadura y el efímero de la Alianza, que asumió en las vísperas del derrumbe. En el primer caso, la recuperación de la democracia y la inspiración nacional del gobierno no alcanzaron para resolver la crisis heredada de la primera etapa. En el segundo, el gobierno ratificó el rumbo. Sólo se propuso la prolijidad de un régimen cuya segunda etapa se acercaba a su crisis terminal.

En sus dos etapas, la formación del Estado neoliberal en la Argentina tuvo lugar en un contexto internacional caracterizado por el predominio de la financiarización en los países centrales y una activa penetración de la especulación financiera y sus agentes en las plazas periféricas. Desde fines de la década de 1970, América Latina, incluyendo la Argentina, fue uno de los espacios preferidos de la globalización financiera.

- El cambio de paradigma. Durante la crisis de los años treinta, la guerra mundial y el período dorado de la posguerra, prevaleció en los países centrales el paradigma keynesiano y el protagonismo de los Estados nacionales. El rechazo de la ortodoxia en el mismo centro del sistema generó un vacío teórico, en cuyo contexto surgió el pensamiento desarrollista latinoamericano, liderado por Raúl Prebisch y sus colaboradores de la CEPAL.

Desde fines de la década de 1970, el neoliberalismo y el Estado neoliberal instalado en los países centrales, recuperó su predominio sobre las ideas económicas prevalecientes en la periferia. Los países de débil densidad nacional, como los de América Latina, volvieron a caer bajo la hegemonía del “pensamiento céntrico”.

En tales circunstancias, los grupos dominantes internos arraigados en las estructuras del subdesarrollo se fortalecieron al amparo de los intereses transnacionales. Fue el caso de América Latina y el tiempo del Consenso de Washington, la crisis de la deuda y la “década perdida” de los años ochenta. Argentina fue un ejemplo notable de esta experiencia.

En cambio, la ideología “céntrica” y el Estado neoliberal no contagiaron a las naciones emergentes de Asia, que consolidaron sus Estados nacionales y políticas de transformación productiva, fundadas en la incorporación del conocimiento en el tejido económico y social, el dinamismo de la industria y la inclusión social. Esta fractura entre la ideología neoliberal del “centro” y la prevaleciente en las economías emergentes, dicho de otro modo, entre el Estado neoliberal y el Estado nacional, explica la aparición de un nuevo espacio dinámico en la Cuenca Asia Pacífico y la pérdida de peso relativo de las antiguas economías industriales del Atlántico Norte.

- La primera etapa. El inicio de la primera etapa del Estado neoliberal en la Argentina coincide con la consolidación de la financiarización en la economía mundial. Desde fines de los años setenta, la abundancia de crédito externo desalentó las políticas de equilibrio macroeconómico. Financió niveles crecientes de déficit público y de pagos internacionales y culminó con montañas de deuda. En esa época, en América Latina, se fue abandonando el paradigma desarrollista, inspirado en los aportes fundacionales de Prebisch y la CEPAL. Prevaleció, entonces, el “pensamiento único”, fundado en el Consenso de Washington y su énfasis en la apertura de los mercados, la desregulación financiera, la preferencia por la inversión extranjera sobre la nacional y la reducción del Estado a garantizar el orden público y la libertad económica. Reformas estructurales más crédito internacional y deuda pasó a ser el orden del día de las políticas públicas.

En la Argentina, pero no solo en nuestro país, la instalación del Estado neoliberal tomo el atajo de la dictadura. Aquí, como siempre sucedió en nuestra historia, los acontecimientos del contexto externo se entrelazaron con la realidad interna. Dentro del país, estalló el desorden económico y social, la violencia y, en definitiva, la renovada evidencia de la debilidad de nuestra densidad nacional. La dictadura asumió el relato neoliberal y sentó las bases del Estado neoliberal. En consecuencia, en la primera etapa, el régimen fue impuesto por la fuerza, en el marco del terrorismo de Estado.

En la primera etapa, los instrumentos fundamentales de la construcción del Estado neoliberal fueron la desregulación financiera y la apreciación del tipo de cambio. Los consecuentes desequilibrios macroeconómicos y el aumento incesante de la deuda fueron acompañados por el deterioro del tejido económico y social. La desindustrialización fracturó cadenas de valor, afecto particularmente a las pequeñas y medianas empresas, aumentó el desempleo y agravó la desigualdad en la distribución del ingreso.

La herencia económica recibida por el gobierno democrático no pudo ser peor. Agravamiento de los problemas sociales, una deuda impagable, el desorden de las finanzas públicas y el balance de pagos y el desborde inflacionario. Para colmo, en un contexto externo de deterioro de los términos de intercambio de los commodities exportados por el país.

La “burbuja” latinoamericana estalló con el anuncio de México, de su insolvencia, a fines de 1982. Hacia la misma época, concluye la primera etapa del Estado neoliberal en nuestro país.

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La segunda etapa del Estado neoliberal y sus instrumentos

La segunda etapa de la construcción del Estado neoliberal se sostuvo dentro de un régimen constitucional y fue ratificado por las urnas, en los comicios de 1995. En la misma, se volvió a recurrir a la desregulación financiera y a la apreciación cambiara. En esto último, no ya, como en la primera etapa, mediante una devaluación programada del tipo de cambio (la “tablita”) por debajo de la tasa de inflación, sino un régimen más riguroso de convertibilidad, con un tipo de cambio fijo con el dólar norteamericano.

En el momento de la adopción del nuevo régimen, a principios de 1991, el contexto financiero internacional había mejorado para América latina, con la puesta en marcha de los planes de refinanciamiento de deuda promovidos por los acreedores y el FMI. La convertibilidad tuvo de partida un escenario externo positivo y la posibilidad de iniciar una nueva fase de toma de deuda. Partió, también, con el crédito de haber controlado la hiperinflación y la apariencia del establecimiento de un régimen económico estable y en crecimiento. Se estaba, parecía, en presencia de un “milagro argentino”, festejado en los círculos neoliberales del país y del exterior.

En esta segunda etapa, la estrategia no se redujo, como en la primera, a redistribuir ingresos y aumentar la proporción correspondiente a la renta financiera, mediante la desregulación del régimen y la apreciación cambiaria. En la primera etapa, la construcción del Estado neoliberal tropezaba con el obstáculo de un gobierno de facto, en el cual, además, los titulares del poder administraban el entonces extendido sector público. El mismo abarcaba, incluso, todas las grandes empresas públicas de la infraestructura de transportes, energía y comunicaciones. La dictadura sostenía la sobrevivencia de ese sector público y, además, carecía de las condiciones necesarias para modificar el régimen jurídico institucional, regulatorio, por ejemplo, de la gestión de los recursos naturales.

En la segunda etapa esas restricciones desaparecieron. Un gobierno democrático, representativo de una de las mayores corrientes políticas del país, contaba, en el marco del estado de derecho, con toda la legitimidad necesaria para avanzar en el terreno jurídico constitucional, de la construcción del Estado neoliberal. Con el apoyo de la opinión y los intereses neoliberales vernáculos y el aplauso entusiasta de los mercados internacionales, los voceros de las naciones avanzadas del Atlántico Norte y del FMI, el gobierno puso en marcha la experiencia más extrema de la construcción de un Estado neoliberal dentro del orden mundial contemporáneo.

Avanzar sobre las bases legales del régimen económico era indispensable porque, al fin y al cabo, los instrumentos que se concentran en la redistribución del ingreso, como la desregulación financiera y la apreciación cambiaria, podían ser revertidos por un cambio de política. Lo importante era, entonces, transformar el ordenamiento legal y transferir el comando de sectores fundamentales a manos privadas, principalmente extranjeras, para que, gobierne quien gobernare, el poder del Estado este disperso en sus diversas jurisdicciones y sea incapaz de ejecutar políticas públicas amenazantes para la financiarización y la distribución existente del poder.

Los instrumentos. Respecto de la estrategia puesta en práctica, en ambas etapas se emplearon varios instrumentos semejantes pero, también, existen importantes diferencias. Los semejantes incluyen la desregulación financiera y la apreciación del tipo de cambio. Las diferencias radican en las reformas del régimen jurídico institucional, terreno, en el cual, la segunda etapa avanzó con extraordinaria profundidad.

Los principales campos de acción de la estrategia, fueron los siguientes:

- Reformas referidas esencialmente a la redistribución del ingreso. Son la desregulación financiera y la apreciación del tipo de cambio. La desregulación financiera es necesaria para permitir el despliegue del sector y de la especulación del mundo del dinero. La apreciación cambiaria cumple una doble función. Por una parte, contribuye a generar el diferencial de tasas de interés entre la plaza local y el mercado internacional, atractivo para los capitales especulativos. Por la otra, deteriora la competitividad de la producción doméstica, genera un déficit creciente en el balance de pagos y acrecienta la demanda de crédito externo.

Los efectos contractivos de esta política, se compensan mientras subsiste el ingreso neto de fondos externos. Cuando esto cesa, los servicios de la deuda aumentan el desequilibrio de las finanzas públicas. Surge, entonces, la necesidad del superávit gemelo. Es decir, provocar un superávit en el balance de pagos y en las finanzas públicas, para servir la deuda. La dificultad de este ajuste fue precisamente la causa del aumento de la inflación durante la crisis latinoamericana de la deuda externa. El impuesto inflacionario, fue entonces el mecanismo de ajuste, para reducir el gasto interno y servir la deuda (A. Ferrer. Vivir con lo nuestro. El Cid Editor. Buenos Aires, 1983).

Este grupo de medidas incluye la convertibilidad, el tipo de cambio fijo, la privatización del régimen de previsión social y la formación de las AFJP para administrar, a través de grupos privados, esa importante porción del ahorro interno argentino. En la misma categoría figuran la ratificación del régimen de entidades financieras y de administración del BCRA, heredado de la primera etapa.

La privatización de empresas públicas, particularmente en los sectores intensivos en las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y la energía, tuvieron también un efecto profundo en la distribución del ingreso y en la apropiación del ahorro nacional y, por lo tanto, en el proceso de acumulación y cambio técnico. La significación de este instrumento es observada, mas adelante, en el marco de las restricciones externas impuestas por la estrategia neoliberal.

- Deuda externa impagable con recursos propios. Esto requiere el refinanciamiento externo continuo y, por lo tanto, la subordinación a los criterios de los mercados y las condicionalidades del FMI, que son los mismos que los del Estado neoliberal.

- Compromisos legales externos. Son los convenios firmados con otros países y/u organismos internacionales, que subordinan la resolución de problemas litigiosos entre el gobierno argentino e intereses extranjeros, a tribunales u organismos de arbitraje del exterior. Es decir, actos expresos de renuncia voluntaria de soberanía. En esta categoría se incluyen la incorporación de la Argentina al régimen del CIADI y la firma de acuerdos bilaterales de garantía de inversiones, de los cuales, en la década del ’90, se firmaron 57, probablemente un récord mundial. Cabe recordar que Brasil no adhirió al CIADI y tampoco firmó acuerdos de garantías de inversiones.

- Privatización, en su mayor parte, extranjerización de empresas públicas. En un Estado nacional, pueden verificarse operaciones de privatización de empresas públicas, formación de empresas mixtas, joint ventures con empresas extranjeras y otros medios, para incorporar a actividades inicialmente sólo desempeñadas por entes estatales, recursos privados de tecnología, gestión, acceso a terceros mercados y capital. Lo que caracteriza a las privatizaciones que tuvieron lugar en la Argentina, en la década del ’90, como un instrumento de la formación del Estado neoliberal, es la amplitud indiscriminada del proceso, en el contexto de una estrategia de renuncia a un proyecto nacional de desarrollo, de demolición de la libertad de maniobra del Estado nacional y extranjerización de las fuentes de acumulación de capital y tecnología. La Argentina, fue, por ejemplo, el único país del mundo que extranjerizó su empresa petrolera y desmanteló, de paso, el acervo tecnológico acumulado por YPF.


- Gestión del territorio y recursos naturales. La provincialización de la propiedad de los recursos naturales, establecida en la Constitución Nacional, reformada en 1994, fue la decisión más profundas de la estrategia neoliberal. Provoca la dispersión de la gestión de los recursos naturales en los gobiernos provinciales y fractura la unidad de las políticas de explotación de dichos recursos, necesaria para integrar las cadenas de valor, defender el ambiente y la sociedad, maximizar las rentas públicas y distribuirlas con equidad en el espacio federal. Instaló en la gestión de recursos naturales, el conflicto entre los intereses locales de las provincias y el de la Nación y de las provincias entre sí en los recursos compartidos. La explotación de la riqueza minera fue encuadrada en la ley 24.196/93, de Inversiones Mineras, inspirada en los mismos principios del Estado neoliberal.

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